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【21財經】十四五”公共服務規劃:一場“因人而異”的公共消費升級
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《“十四五”公共服務規劃》(下稱《規劃》)近日印發。除了基本公共服務,《規劃》首次將非基本公共服務、生活服務納入規劃范圍。

對于三類服務,《規劃》提出了不同的發展目標:持續推進基本公共服務均等化,多元擴大普惠性非基本公共服務供給,豐富多層次多樣化生活服務供給。

公共服務根本為人,“十四五”時期,人口生育和老齡化水平成為影響公共服務供給的重要因素。比如,在新生人口形勢低迷情況下,托育設施、幼兒園和小學學位如何匹配;老齡化加深情況下,“老有所養”如何納入基本公共服務,都鮮明體現在了《規劃》之中。

《規劃》強調政府在基本公共服務保障中的主體地位,意味著我國將迎來一場高質量發展之下的公共消費升級。不過,在經濟增速放緩形勢下,有限的公共財政錢花在哪里,要花多少,都需要量入為出。

不僅擴容而且提質

在2021年12月16日國家發展改革委新聞發布會上,國家發改委新聞發言人孟瑋介紹,《規劃》是“十四五”時期乃至更長一段時期促進公共服務發展的綜合性、基礎性、指導性文件。

“十二五”和“十三五”時期,我國印發的都是基本公共服務規劃。孟瑋介紹,《規劃》首次將普惠性非基本公共服務、高品質多樣化生活服務納入規劃范圍。

《規劃》明確,公共服務包括基本公共服務、普惠性非基本公共服務兩大類。

其中,基本公共服務是保障全體人民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務。

基本公共服務包括幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶、優軍服務保障、文體服務保障。

非基本公共服務是為滿足公民更高層次需求、保障社會整體福利水平所必需但市場自發供給不足的公共服務。通俗來講,公共服務的層次相對基本公共服務有所提高,《規劃》提出,逐步實現幼有善育、學有優教、勞有厚得、病有良醫、老有頤養、住有宜居、弱有眾扶。

《規劃》提出,突出政府在基本公共服務保障中的主體地位,合理增加公共消費。

生活服務是公共服務體系的有益補充?!兑巹潯诽岢?,其是為了滿足公民多樣化、個性化、高品質服務需求,完全由市場供給、居民付費享有。

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮認為,從“十三五”時期政府必須保障的基本公共服務均等化,到“十四五”時期覆蓋更多領域并提出更高要求,公共服務將在未來一段時期贏得大發展。

“基本公共服務均等化,不是說只提供最低水平的公共服務,而是要在保障基礎上逐步提高水平。與此同時,普惠性非基本公共服務、高品質多樣化生活服務不僅是擴容版的公共服務,而且是增強版的公共服務,需要在服務質量上下功夫?!瘪R亮說。

隨人口形勢而變

人口結構持續變遷,老齡化程度進一步加深,家庭結構小型化趨勢明顯,人員流動更加頻繁,《規劃》指出,當前,我國公共服務設施布局與人口分布仍然不夠匹配。

公共服務與人口變化的掛鉤互動是多層次的。在幼有所育方面,《規劃》提出,提高優生優育服務水平,發展普惠托育服務體系。

通過發展普惠托育提高生育意愿,是政策鮮明指向。2020年,我國每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數是1.8個,預計到2025年提高到4.5個。這是《規劃》所列“十四五”社會發展與公共服務主要指標預期增幅最大的指標之一。

(“十四五”社會發展與公共服務主要指標 來源:《規劃》)

“專門的市場化托育機構面臨成本高、風險大等難題,到目前還沒有大規模機構摸索出商業模式,發展普惠托育,更需要幼兒園、國企、社區、企事業單位等發力?!币幻杏袠I人士告訴21世紀經濟報道。

北京市近日進行了制度探索,近日印發的《北京市“十四五”時期社會公共服務發展規劃》提出,鼓勵和支持有條件的幼兒園開設托班招收2至3歲幼兒。

“北京市部分幼兒園曾開設過2歲半至3歲幼兒的托班,但此前并沒有政策鼓勵,很大原因是3至6歲的幼兒園由教育部門主管,0至3歲嬰幼兒照護由衛健部門主管,如今發布上述政策,可見制度壁壘已被打通?!鄙鲜鋈耸空f。

學前教育學位與人口的關系更為微妙。過去幾年,我國普惠性學前教育學位大幅擴充,“入園難,入園貴”問題有效解決。如今,隨著新生人口放緩,入園兒童規模急劇減少,一些幼兒園將面臨從人滿為患到招不滿生源。

對此,《規劃》提出,根據適齡人口變化情況和城鎮化發展趨勢,完善縣(市、區)普惠性幼兒園規劃布局,及時修訂和調整居住區人口配套學位標準,推動城市居住區、易地搬遷安置區配套建設與人口規模相適應的幼兒園。

更大的變化在于養老。值得注意的是,“老有所養”并沒有進入《“十三五”國家基本公共服務清單》,這份清單只是在職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險方面涉及了養老問題。到了“十四五”時期,《國家基本公共服務標準(2021年版)》明確納入了“老有所養”,在養老保險服務之外,增加了老年人健康管理、老年人福利補貼等養老助老服務。

《規劃》又提出了普惠性非基本公共服務中的養老內容,其中指出,深入推進普惠養老專項行動,擴大普惠性養老服務供給。發展集中管理運營的社區養老服務網絡,支持具備綜合功能的社區服務設施建設,推動形成“15分鐘”養老服務圈。引導專業化養老服務機構進社區、進家庭,提升家庭照護能力。

另外需要注意的人口因素是人口流動。馬亮告訴21世紀經濟報道,《規劃》提出穩步實現基本公共服務由常住地供給、覆蓋全部常住人口,這意味著要考慮人戶分離對公共服務設施布局的影響。

最新人口普查數據顯示,我國人戶分離的流動人口規模進一步增長,而他們的公共服務需求如何滿足,同常住地政府的責任有很大關系。

馬亮認為,“要建立中央統籌的跨地區公共服務分工合作機制,新增公共服務設施和存量公共服務設施更新,都應按照常住人口的規模和結構進行規劃。要考慮通過財政稅收方面的政策措施,調動常住地政府部門的積極性,使非戶籍人口的公共服務需求能夠得到滿足?!?/span>

可以鼓勵社會資本進入

公共服務需要財政投入,但是錢要怎么花?

《規劃》提出,結合經濟社會發展情況、兼顧財政承受能力,適時對國家基本公共服務標準進行動態調整。

對于公共服務設施建設,《規劃》提出堅持功能優先、經濟適用的原則,不宜盲目追求大規模的綜合性設施。對于高頻次服務設施,應適度減小規模、增加布點。

對于花錢的方式,《規劃》提出,原則上能夠通過政府購買等方式提供的公共服務,不再直接舉辦事業單位提供。

比如在義務教育領域,北京市民辦教育協會副會長馬學雷介紹,2021年5月16日印發的《關于規范民辦義務教育發展的意見》規定,原則上不得審批設立新的民辦義務教育學校,民辦義務教育在校生占比較高的地方要積極穩妥加以整改。

他介紹,地方政府要通過新建公辦學校、已有公辦學校擴容、向民辦學校購買學位等方式,把義務教育責任承擔起來,把民辦學校削減的生源給兜起來。而向民辦學校購買學位的成本,被認為遠低于政府新建公辦學校的成本。

“一些地方政府向民辦學校購買學位就讀的人數,已被統計為公辦教育規模。政府承擔義務教育的主體責任不等于公辦學校承擔義務教育的主體責任,政府購買民辦學校的學位也是政府承擔了義務教育的主體責任,保障了教育公平,保障了社會主義教育的公益性?!瘪R學雷告訴21世紀經濟報道。

“考慮到一些地區的財政壓力,可以鼓勵社會資本進入公共服務領域,通過政府與社會資本合作等創新模式解決政府財力不足而社會資本活躍的矛盾?!瘪R亮說。

馬亮告訴記者,公共服務供給和政府財政能力關系密切,要量入為出,不能打腫臉充胖子。要強化各地政府對基本公共服務供給的兜底責任,充分保障基本公共服務不掉隊。在此基礎上,有條件的地區可以提升普惠性非基本公共服務、生活服務的供給數量和質量。

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