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[中國政府采購報]王叢虎:政府采購在穩經濟中的內在邏輯
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根據凱恩斯經濟學理論,經濟發展緩慢或經濟蕭條的出現是由于消費需求和投資需求所構成的總需求不足,且不能實現充分就業所造成的。為了解決總需求不足的問題,就必須充分發揮政府的作用,如,可以用財政政策和貨幣政策來刺激經濟發展,進而增加就業和需求。

政府采購作為重要的財政支出政策,完全可以有效刺激消費需求,進而促進充分就業和經濟的穩定發展。當然,政府采購還有其固有功能,那就是通過集中采購購買到質優價廉的貨物、服務和工程,從而節約財政性資金、實現公共資金的合理分配與有效利用。而基于凱恩斯主義,更多學者認為,當今社會更應該重視政府采購經濟政策功能,這其中最重要的就是通過政府采購促進就業、穩定經濟,進而推動經濟社會的發展。

在實踐中,政府采購作為政策工具,其在經濟社會發展中的功能顯得日益重要。政府采購首先作為經濟活動,其基礎功能主要體現在宏觀調控的作用上。這可表現為:通過調控經濟總量、促進產業結構優化升級、促進中小企業發展等方式更好地進行社會再分配,進而穩定經濟發展。

政府采購通過調整規模來穩定經濟

經濟運行中的市場失靈在任何實行市場經濟體制的國家都會出現,這也是市場無法通過自身克服的缺陷。這時就需要通過政府對經濟進行必要的宏觀調控,才能保證宏觀調控目標的實現。

政府作為“最大購買者”,在參與市場經濟活動時可以通過財政性資金的使用方向和規模調整來影響微觀的市場經濟行為,從而實現既定的宏觀調控目標。具體來說,當經濟形勢低迷、社會需求不足時,政府可以制定相對寬松的政府采購政策,如,擴大政府采購范圍、增加政府采購規模,以增加和刺激社會總需求,使總需求與總供給大體平衡;而當經濟形勢高漲,社會總供給不足時,政府則可以通過制定審慎的政府采購政策,如,縮減政府采購規模,減少和抑制社會總需求,進而實現社會總需求與總供給的基本平衡。

而在當前的經濟生活中,政府往往通過擴大政府支出,主要是通過擴大政府采購的規模來拉動內需。眾所周知,發達國家的政府采購規模占到GDP的15%以上,我國的政府采購規模在不斷擴大,已經趕上了發達國家的采購規模。近年來,各國都在積極采取擴大政府采購規模的形式直接影響和拉動總需求,進而在穩定經濟形勢的基礎上拉動經濟的增長。

政府采購通過調整經濟結構來穩定經濟

眾所周知,政府采購的對象涉及范圍廣。這樣,政府采購的需求方向和規模對各行各業的結構變化都會產生直接影響。具體來說,政府可以通過控制政府采購的方向、規模、結構等來調節市場主體的產品類型和產品結構,進而調控經濟結構、產業結構、產品結構,以及調節整個國民經濟結構和運行狀態。如,政府有針對性地對具有某些特征的產品進行規模采購,可以在一定程度上引導一些生產部門的生產意向。而當政府對某種產品加大采購時,則會使得許多企業加大某種產品的生產。這樣,就可以通過調整企業的產品來引導整個社會的研發和生產,進而直接影響整個產業結構的布局與調整。

除此之外,政府采購還可以通過對采購對象品質的要求來帶動整個國民經濟的需求方向,進而引導企業生產符合產業發展方向的產品,如,規定綠色環保的產品才可以進入政府采購市場,而不符合國家環保政策要求的產品將無法成為政府采購對象。政府采購還可以促進區域間經濟的協調發展,如,通過政府采購的聯盟、聯合采購的方式,基于政策目標的需要,對某些區域間的特色產品進行定向采購,以實現區域間經濟的協調發展。

政府采購通過支持中小企業穩就業促經濟發展

不管是在發達國家還是發展中國家,中小企業都是其經濟的重要組成部分,而且發揮著吸納就業、穩定經濟和科技創新的重要作用。為此,各個國家都非常重視通過政府采購支持中小企業發展的政策功能。換言之,各個國家都非常注重通過購買中小企業的產品來穩定就業,促進經濟的穩步發展。

實踐中,通過對中小企業設置一系列采購優惠政策,如,評審中價格扣除、價格優惠和預留專項份額、合同分包等,以增加中小企業中標概率。正是通過這些特殊政策,使得中小企業更加積極地參與政府采購活動,并占據政府采購市場的一定份額。從戰略部署和發展大局的角度看,政府采購支持中小企業的政策擴大了企業參與政府采購市場的活躍度;從供給層面看,政府采購鼓勵大型企業與中小企業組成聯合體參與政府采購,這不僅能夠推動大中小企業之間的合作共贏,而且能夠推進大中小企業融通發展。激活中小企業的持續健康發展,也就激活了其吸納就業、調節經濟結構和穩定經濟發展的功能。

美國已經形成了較為完善的政府采購支持中小企業的制度體系,其政策重心就是增加就業、穩定經濟。美國聯邦政府每年都要保留23%的政府采購預算用于扶持小微企業,2020年,這一金額就達到了1457億美元,為美國增添了100萬個就業崗位。澳大利亞、日本、韓國等國家也高度重視政府采購支持中小企業發展,都以立法形式制定相關法律。歐盟有超過2000萬家中小企業,占歐盟所有企業的絕大部分,歐盟的政府采購支持中小企業政策也讓中小企業在穩定經濟中發揮著核心作用。

促進中小企業發展是我國政府采購制度中的一項重要政策內容,我國的政府采購法和中小企業促進法對此都有明確的規定?!墩少彺龠M中小企業發展暫行辦法》則對政府采購如何支持中小企業有了更為清晰的規定。2022年5月,為貫徹落實《國務院關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》,財政部發布了《關于進一步加大政府采購支持中小企業力度的通知》,進一步強化了支持中小企業的力度。除要求提高預付款比例、引入信用擔保、支持中小企業開展合同融資、免費提供電子采購文件外,還規定,今年下半年,專門面向中小企業預留份額由30%以上階段性提高至40%以上,貨物服務采購項目給予小微企業的價格扣除優惠由6%—10%提高至10%—20%。

各個國家正是通過細化政府采購支持中小企業的具體措施,激發中小企業發展活力,推動中小企業穩定發展,從而使得中小企業成為國家經濟發展的穩定器。

通過鼓勵科技創新推動經濟發展

科學技術是第一生產力,是一個國家或企業的核心競爭力,更是引領一個國家經濟發展的持續動力。因此,維持科技創新和保持技術的先進性,不僅是企業關注的焦點,更是國家和地方政府政策支持的重點。從供給側看,政府可以通過為企業科技創新提供無形與有形的投入來實現持續創新的動力。有形投入包括研發投資補貼、稅收優惠等,無形投入包括鼓勵知識創新等。

美國政府歷來高度重視通過政府采購制度支持科技創新和科技型企業的發展,并建立了由法律規則、組織體系、采購機制、監督制度等多方面構成的較為完善的創新產品政府采購體系。美國早在1933年就頒布了《美國產品購買法》,其立法宗旨就是要“扶持和保護美國工業、美國人和美國投資資本”。美國優先購買本國產品的做法在一定程度上刺激了市場需求,特別是為新產品進入市場提供了條件,起到了引導作用。韓國則有優先購買優秀企業產品的規定,其優秀企業的重要標準就是科技創新型企業。歐盟、日本更是高度重視政府采購鼓勵科技創新的政策功能。

上述做法是否值得借鑒?我國可以再進一步探索。

綜上,政府采購作為有效政策工具或政府工具,不僅可以發揮政治功能、社會功能、經濟功能,更重要的是,基于政策的評估、調試等途徑,在促進就業、穩定經濟方面,政府采購還可以發揮更強大的功效。

(作者系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授)

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